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Text File  |  1993-08-01  |  17KB  |  297 lines
  1.  JUSTICE STEVENS discounts these systemic effects when he charac-
  2. terizes  patronage as fostering partisan, rather than public, in-
  3. terests.  Ante, at 9.  But taking JUSTICE STEVENS  at  his  word,
  4.           ----
  5. one  wonders  why patronage can ever be an ``appropriate require-
  6.                                 ----
  7. ment for the position involved,'' ante, at 1.
  8.                                   ----
  9.  
  10. Patronage, moreover, has been a powerful means of achieving  the
  11. social and political integration of excluded groups.  See, e. g.,
  12.                                                            -  -
  13. Elrod, supra, at 379 (Powell, J., dissenting); Cornwell,  Bosses,
  14. -----  -----
  15. Machines  and  Ethnic  Politics,  in  Ethnic  Group Politics 190,
  16. 195-197 (H. Bailey, Jr., & E. Katz eds. 1969).  By supporting and
  17. ultimately  dominating a particular party ``machine,'' racial and
  18. ethnic minorities have--on the basis  of  their  politics  rather
  19. than  their  race or ethnicity--acquired the patronage awards the
  20. machine had power to confer.  No one disputes the historical  ac-
  21. curacy  of this observation, and there is no reason to think that
  22. patronage can no longer serve that function.   The  abolition  of
  23. patronage,  however,  prevents groups that have only recently ob-
  24. tained political power, especially blacks,  from  following  this
  25. path to economic and social advancement.
  26.  
  27.     `Every ethnic group that  has  achieved  political  power  in
  28.   American cities has used the bureaucracy to provide jobs in re-
  29.   turn for political support.  It's only  when  Blacks  begin  to
  30.   play  the same game that the rules get changed.  Now the use of
  31.   such jobs to build political bases becomes an ``evil''  activi-
  32.   ty,  and  the  city  insists on taking the control back ``down-
  33.   town.'' ' '' New York Amsterdam News,  Apr.  1,  1978,  p. A-4,
  34.   quoted  in  Hamilton,  The  Patron-Recipient  Relationship  and
  35.   Minority Politics in New York City, 94 Pol. Sci.  Q.  211,  212
  36.   (1979).
  37.  
  38.  While the patronage system has the benefits argued for above, it
  39. also has undoubted disadvantages.  It facilitates financial corr-
  40. uption, such as salary kickbacks and partisan political  activity
  41. on  government-paid  time.   It reduces the efficiency of govern-
  42. ment, because it  creates  incentives  to  hire  more  and  less-
  43. qualified workers and because highly qualified workers are reluc-
  44. tant to accept jobs that may only last until the  next  election.
  45. And,  of course, it applies some greater or lesser inducement for
  46. individuals to join and work for the party in power.
  47.  
  48.  
  49.  To hear the Court tell it, this last is the greatest evil.  That
  50. is  not my view, and it has not historically been the view of the
  51. American  people.   Corruption  and  inefficiency,  rather   than
  52. abridgement of liberty, have been the major criticisms leading to
  53. enactment of the civil-service laws--for  the  very  good  reason
  54. that  the  patronage system does not have as harsh an effect upon
  55. conscience, expression, and association as  the  Court  suggests.
  56. As   described   above,  it  is  the  nature  of  the  pragmatic,
  57. patronage-based, two-party  system  to  build  alliances  and  to
  58. suppress  rather  than foster ideological tests for participation
  59. in the division of political ``spoils.'' What the patronage  sys-
  60. tem ordinarily demands of the party worker is loyalty to, and ac-
  61. tivity on behalf of, the organization itself rather than a set of
  62. political  beliefs.   He is generally free to urge within the or-
  63.                                                    ------ --- ---
  64. ganization the adoption of any political position;  but  if  that
  65. ----------
  66. position is rejected he must vote and work for the party nonethe-
  67. less.  The diversity of political expression (other than  expres-
  68. sion  of  party  loyalty) is channeled, in other words, to a dif-
  69. ferent stage--to the contests for party endorsement  rather  than
  70. the  partisan  elections.   It is undeniable, of course, that the
  71. patronage system entails some constraint upon the  expression  of
  72. views, particularly at the partisan-election stage, and consider-
  73. able constraint upon the employee's right to associate  with  the
  74. other  party.  It greatly exaggerates these, however, to describe
  75. them as a general `` `coercion of belief,' '' ante, at 9, quoting
  76.                                               ----
  77. Branti,  445  U. S.,  at 516; see also ante, at 11-12; Elrod, 427
  78. ------                                 ----            -----
  79. U. S., at 355 (plurality  opinion).   Indeed,  it  greatly  exag-
  80. gerates them to call them ``coercion'' at all, since we generally
  81. make a distinction between inducement and compulsion.  The public
  82. official  offered  a bribe is not ``coerced'' to violate the law,
  83. and  the  private  citizen  offered  a  patronage  job   is   not
  84. ``coerced''  to  work  for the party.  In sum, I do not deny that
  85. the patronage system influences or redirects, perhaps to  a  sub-
  86. stantial  degree,  individual  political expression and political
  87. association.  But like the many  generations  of  Americans  that
  88. have preceded us, I do not consider that a significant impairment
  89. of free speech or free association.
  90.  
  91.  
  92.  In emphasizing the advantages and minimizing  the  disadvantages
  93. (or  at  least  minimizing  one  of the disadvantages) of the pa-
  94. tronage system, I do not mean to  suggest  that  that  system  is
  95. best.   It  may  not  always  be; it may never be.  To oppose our
  96. Elrod-Branti jurisprudence, one need not  believe  that  the  pa-
  97. ----- ------
  98. tronage  system is necessarily desirable; nor even that it is al-
  99.                    -----------
  100. ways and everywhere arguably desirable; but merely that it  is  a
  101.                     --------
  102. political  arrangement that may sometimes be a reasonable choice,
  103. and should therefore be left to  the  judgment  of  the  people's
  104. elected representatives.  The choice in question, I emphasize, is
  105. not just between patronage and a merit-based civil  service,  but
  106. rather  among  various combinations of the two that may suit dif-
  107. ferent political units and different eras:  permitting  patronage
  108. hiring, for example, but prohibiting patronage dismissal; permit-
  109. ting patronage in most municipal agencies but prohibiting  it  in
  110. the police department; or permitting it in the mayor's office but
  111. prohibiting it everywhere else.  I  find  it  impossible  to  say
  112. that,  always  and  everywhere,  all  of  these  choices fail our
  113. ``balancing'' test.
  114.  
  115.                                 C
  116.  The last point explains why Elrod and  Branti  should  be  over-
  117.                              -----      ------
  118. ruled,  rather  than  merely  not extended.  Even in the field of
  119. constitutional adjudication, where the pull of stare  decisis  is
  120.                                                -----  -------
  121. at  its  weakest,  see Glidden Co. v. Zdanok, 370 U. S.  530, 543
  122.                        ------- --     ------
  123. (1962) (opinion of Harlan, J.), one is reluctant to  depart  from
  124. precedent.   But  when that precedent is not only wrong, not only
  125. recent, not only contradicted by a long prior tradition, but also
  126. has  proved  unworkable in practice, then all reluctance ought to
  127. disappear.  In my view that is the situation here.  Though unwil-
  128. ling  to  leave  it  to  the  political  process to draw the line
  129. between desirable and undesirable patronage, the Court  has  nei-
  130. ther  been prepared to rule that no such line exists (i. e., that
  131.                                                       -  -
  132. all patronage is unconstitutional) nor able to  design  the  line
  133. ---
  134. itself in a manner that judges, lawyers, and public employees can
  135. understand.  Elrod allowed patronage  dismissals  of  persons  in
  136.              -----
  137. ``policymaking''  or  ``confidential''  positions.  427 U. S., at
  138. 367 (plurality opinion); id., at 375 (Stewart,  J.,  concurring).
  139.                          --
  140. Branti  retreated from that formulation, asking instead ``whether
  141. ------
  142. the hiring authority can demonstrate that party affiliation is an
  143. appropriate requirement for the effectiv